Control
jerárquico y control de tutela
Siguiendo a
Linares, cabe destacar que nuestra doctrina es unánime en señalar que la
superioridad del Poder Ejecutivo sobre los entes descentralizados
institucionales, es de menor intensidad que la que ejerce sobre los órganos
simplemente desconcentrados.
Es una forma
atenuada de jerarquía que implica una superioridad reducida y se la denomina
como tutela (Linares, Juan F., "La tutela sobre los entes
descentralizados", La Ley, 1983 – B, 982).
Utilizando la
expresión tutela como especie de "control" y no como su equivalente,
identificaremos las diferentes modalidades de aquél, a saber:
a) control que
ejerce el Poder Ejecutivo u otro órgano delegado de su dependencia, y
que no implica subordinación jerárquica (tutela);
b) control que
ejerce el Poder Ejecutivo u otro órgano de su dependencia que implica
subordinación jerárquica parcial;
c) control externo
que ejercen organismos permanentes dotados de función controladora de auditoría o legalidad o gestión, como principal actividad (tribunales de cuentas, sindicaturas burocráticas, etc.).
A tenor de lo
expuesto, es preciso destacar que la descentralización administrativa institucional supone una
regla básica consistente en que el ente administrativo creado no puede tener un
grado de libertad jurídica que implique subordinación plena al Poder
Ejecutivo, ni libertad plena frente al Estado, equivalente a la de una sociedad privada. Hay un término medio de libertad con varias
gradaciones que dependen de la prudencia legislativa.
La primera parte
de la regla es obvia , mientras que la segunda se basa en que un ente de
exclusiva propiedad del Estado jamás puede ser libre totalmente del
derecho público y de la vigilancia del Estado.
Tenemos así que el
Ejecutivo ejerce superioridad jerárquica plena sobre los órganos
desconcentrados, quedando la relación entre los dos grados como de "superioridad
plena – subordinación plena". Y que ejerce superioridad de tutela sobre
los entes descentralizados quedando la relación entre esos dos grados como
"superioridad relativa – subordinación relativa".
Por lo demás, la
ley general vigente sobre ciertas especies de empresas estatales pueden establecer expresamente el alcance
preciso de la tutela en ciertas materias.
A veces una ley
especial añade ciertas facultades, como ocurre con la actividad del Ejecutivo
para resolver conflictos de carácter pecuniario entre dos entes
descentralizados (art. 1, ley 19.983).
El poder de tutela
comprende ciertas atribuciones de control directo, entre otras la orientación político
– arquitectónica de acción, la vigilancia, inspección, intervención, revisión
en recursos interpuestos por los administrados sea en materia de legalidad y
oportunidad o sólo de legalidad.
Hay una serie de
atribuciones integrantes del poder de tutela que no requieren expresa mención
en la ley orgánica o estatuto del ente, porque se fundan directamente en el
art. 86, incs. 1º y 10 de la Constitución Nacional a favor del Poder Ejecutivo:
nombramiento y remoción de las autoridades supremas del ente, aprobar el plan
de acción (política arquitectónica) y presupuesto del ente, aprobar sus
balances y carta orgánica del personal, vigilancia y derecho a pedir informes,
inspección, intervención, veto, revisión de actos en recursos administrativos
que interpongan los particulares.
Es necesario en cambio
una norma legal o estatutaria clara para que el Ejecutivo carezca de alguna de
esas atribuciones en su plexo de poderes de tutela.
La vigilancia y
control de la política del ente y su competencia para aprobar o no el plan de
acción y presupuesto por parte del Ejecutivo, a través del ministro, están por
lo general previstos en las leyes de Ministerios.
Sin ley o norma
estatutaria clara, la tutela no incluye la revocación de oficio, de actos y
contratos, imposición de una mediación del Procurador del Tesoro o del Poder
Ejecutivo en conflictos por reclamaciones pecuniarias, derecho de avocación,
órdenes e instrucciones, necesidad de autorizaciones, aprobaciones (salvo la
del plan de acción y presupuesto), visto bueno del Ejecutivo o ministros para
ciertos actos. La avocación es atribución implícita del superior jerárquico
sólo en la Administración burocrática, pero no en la organización
descentralizada.
Ello así, no se
consideran integrantes de los poderes de tutela estos medios de control,
propios de la organización meramente desconcentrada. Cuando existen instituidos
por ley tales instrumentos, la libertad del ente es mínima. Se tratan de medios
anómalos de control, pero no ya del de tutela.
Por último, cabe
concluir que la facultad de tutela tiene una extensión menor que la del control
jerárquico, pese a incluir en la misma actos tales como la designación de
autoridades supremas del ente y la revocación de esos nombramientos.
¿En qué
consiste el Control de Tutela y el Control Jerárquico sobre la Administración
Pública?
Control de Tutela: Es el que tiene el órgano
central para lograr la coordinación de la administración pública nacional, para
que la política central encuentre eco a todos los niveles administrativos, y
que las funciones se cumplan dentro del marco de la constitución y la ley.
Lo ejerce el poder central sobre entidades y autoridades
descentralizadas tanto territoriales como por servicios.
Control Jerárquico: Lo ejerce la autoridad superior
sobre las autoridades o funcionarios inferiores, con fundamento en su rango o
autoridad (poder u organismo central). Encontrándose el inferior sometido a una
estructura jerárquica que igual se encuentra dentro de entidades
descentralizadas territorialmente y por servicios.
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